信息資源整合實現政務協同

[2013年11月12日,陜西西安]政務信息資源的整合列為電子政務建設的首要戰略行動。政務信息資源整合將在未來若干年內持續成為電子政務的戰略重點和建設熱點。但是,信息資源的整合又是一件從認識、技術實現到操作實施都有相當難度的事情。

整合的深度

對政務信息資源整合應該達到什么效果的理解,可謂見仁見智。現階段與整合相關的活動,也包羅萬象:建門戶網站,實現網上服務的“一站式”;建綜合辦證服務大廳,把政務系統終端放到一起,方便群眾辦事;建設集中式平臺,實現數據存儲和交換的大集中;對某個部門或領域的信息系統進行統一的規劃、改造,實現統一的運營管理……這些都是不同形式、不同程度、不同方面的政務信息資源整合。

第一個層次是“界面”的整合。把操作終端、系統鏈接等“物理”資源都集成到一個大廳里或一個網頁上,便于識別和進入。但業務系統之間的銜接和流轉,還是主要通過人工方式進行,存在大量重復的數據采集,沒有實現整個流程的自動化和數字化。這些資源并沒有形成服務的合力,政務管理或服務活動的效率并沒有多少改觀。

第二個層次是信息和技術的整合。運用一些集成技術,實現或部分實現了信息的共同采集、集中管理,實現或部分實現網絡的互通和信息的數字化、自動化傳遞。但沒有形成有效的全局性支撐平臺,對信息資源和業務流程不能進行按需配置和優化,標準化程度不高,沒有開放性。

第三個層次是全面的整合。在特定領域或管理范圍內(通常是跨部門的)有總體規劃,且與業務、項目、技術、基礎設施等實現較好融合,形成明顯的、一致的技術架構,實現信息的無重復采集、充分共享、統一管理和綜合利用,有支持面向決策的跨部門、跨系統業務協同與優化的信息化手段,形成基于標準規范體系的開放性平臺,支持決策型業務等。

值得憂慮的是,當前電子政務建設中的資源整合,還大多停留在較淺層次。比如,很多政府門戶網站和“辦事大廳”,首先實現的就是一種“界面”層次的整合。一些重要的電子政務項目建設,雖然在項目伊始提出要“統一規劃”、“整合資源”,但在實際進行中,使系統能“跑起來”往往成為實際上的最高甚至是唯一的目標。為了使系統盡快“跑起來”,往往無暇顧及周圍的信息資源環境而采用一些“權宜之計”。比如協調不了信息的共享,那就以我為主,再采集一次;業務流程不想變化,那就任由先進的信息技術與落后的人工處理犬牙交錯、和平共處等等。這些臨時性的做法,往往使得最初的信息資源整合成為一句空話,相反還更進一步惡化了信息資源環境,為真正的整合留下難啃的“骨頭”。

效能體現

信息資源整合不是一句空洞無物的口號。對于一個信息資源整合較好的環境,是有可以實際衡量的標準的。

首先,形成信息化的“杠桿效應”。在一個信息資源整合較好的管理范圍內,信息化項目不是隨意可以添加的,而是與范圍內的業務總體規劃相一致;網絡、數據庫、應用系統也不應該隨心所欲地建設,而是要融合到一個一致的架構中,形成一個業務、技術和管理互相支持、互相促進的整體,并且提升——至少不能破壞——該架構的內在關聯,在新的水平上形成一個更和諧的整體。這個過程也就是信息資源的不斷有序化的過程。

在一個整合良好的信息資源環境中,信息化會呈現出一種“加速”和“減速”的趨勢,即在信息資源有序積累達到一定水平后,信息化項目的難度會越來越小、建設速度會越來越快、“消耗”會越來越少,而信息化投入的杠桿作用會越來越明顯。

第二,沒有信息的重復采集。人在被信息化“管理”或“服務”時,最不愉快的事情莫過于信息的重復采集。再好的電子政務應用如果要頻繁、重復地采集人的信息,它的“好”也要大打折扣。

信息的重復采集,實際上從一個層面反映了信息化應用背后的信息資源整合程度不高。新加坡在設計政府信息化應用時,是以在整個國家范圍內、整個人或企業的生命周期中避免重復信息采集為重要原則的,即一項信息在所描述對象發生變更之前只進行一次采集,然后在各管理部門按需共享——這是目標導向的、真正完全的“以人為本”。反觀我們的政務應用,則是在部門化、條線化的“自采自用”基礎上發展起來的,然后才全面進入信息資源整合的“階段”,甚至現在還有很多為采集而采集的現象。

徹底的信息資源整合包含了一套信息采集、共享和管理的規則,幫助我們杜絕信息的重復采集。當然,前提是在要整合的范圍內,這套規則被廣泛接受和嚴格遵守。

第三,業務協同順暢,沒有效率瓶頸。信息資源的整合不僅僅是靜態信息對象的集中存儲和管理,也不僅僅是簡單的應用系統之間的集成,而是包含著更廣范圍內的業務集成和優化。在更高層面上來考察信息化所支撐的業務,如果在業務條塊間有“斷層”、或者效率上有明顯的瓶頸,則說明信息資源整合的程度還不夠,還沒有把信息處理過程與它所支撐的業務進行緊密的綜合。

以當前電子政務熱點“應急聯動系統”為例。目前很多建成或在建的應急聯動系統項目,采用了一種“界面集成+人工銜接”的模式,即把相關的專業資源調度功能集中到幾張指揮臺上,實現統一指揮和調度。但在聯動單位的分系統與聯動系統之間,則還是以人工的信息傳遞為主,通過“人”這一智能性樞紐來實現聯動。這種模式利用了指揮員個人的協調能力和判斷能力,但另一方面,又過分依賴相關人員的個人素質和效率,并沒有充分利用信息技術精確、高效、無限的特點,來對這種協調和判斷進行有效支撐。這種模式顯然不可能消除效率瓶頸、連接信息孤島、解決應急聯動中“效率”與“專業化”的矛盾。

第四,形成具有一定開放性的信息化環境,支持動態的系統整合。信息資源整合與單純的“建大系統”的最大區別,在于后者可以是相對封閉的,而信息資源整合應該具有一定的開放性。整合信息資源是一個長期的過程。隨著政務服務重點的轉移和服務方式的轉變,信息系統之間的聯系不是一成不變的。良好的信息資源整合環境,應該具有一定開放性:只要是符合一定的技術標準,就允許根據業務的需要,動態、快速、方便地建立信息系統之間的聯系,而不需要專門搭建一個新的系統。

仍以“應急聯動”系統為例。為了避免一些信息共享的問題,或者因為暫時認識不到一些業務的聯系,一些應急聯動系統傾向于自主建設網絡、數據庫和應用系統。殊不知,應急聯動系統的一個重要特性是它的應變能力。不僅僅單個緊急事件會發生事件狀況和信息需求的變化,一個地區的應急管理工作也會發生工作重點的轉移。如果沒有一個開放性的、標準化的環境,支持相關系統的動態“接入”,系統的生命力是不夠強的。

開放的基礎是“標準化”,因為標準是不同系統間“對話”的“共同語言”。如果在一個業務領域范圍內,相關的信息系統都遵守一定的工業標準如SOAP,以及特定的應用標準和應用服務標準(如信息服務標準和信息交換標準),杜絕以“私下”約定的方式來設計系統間接口,實現該領域內應用系統的“即插即用”將不是一件很難的事。

工作著手點

從理論上說,信息資源整合涉及了信息化規劃、信息系統建設,以及信息資產治理等信息化相關的所有活動過程。國家有關文件指出,實現政務信息資源的共享利用(也包括整合)“要結合重點政務工作,推動需求迫切、效益明顯的跨部門、跨地區信息共享?!笨杉?,建設一些跨部門、有明確業務需求和信息共享需求的應用系統,是進行信息資源整合最集中、也是最“實在”的著手點。

進行信息資源整合的目的,是使信息資源更有序、獲得更充分的應用。信息資源整合是一項工作,而不是一個單獨的系統。但在實際操作中,卻廣泛存在一種把整合與應用割裂開來的現象。比如,某個以“醫療信息資源共享”為名的系統,把整合簡單地理解為集中建庫,而對數據集中帶來的網絡沖擊和對業務系統的影響,卻不加以深究。這種把整合等同于建系統、為整合而整合的思路,只會使得信息資源“越整越難整”。

信息資源整合,可以從綜合性較強的信息化規劃開始,也可以從應急信息系統、公共衛生信息系統這些重大系統集成或建設項目開始。通過一個項目,整合一批資源,建立相應的技術規范和標準體系,以及信息共享的管理和保障體系,實現一個更大范圍的業務協同——這樣實現信息資源整合的一次“迭代”。通過多次這樣的周期性的項目實施,并結合信息化規劃的指導,信息資源整合的“雪球”就能越滾越大。

難點和關鍵

與建系統相比,信息資源整合在某些環節的難度要高出很多。

一是需求定義。需求定義是任何項目的基礎,哪怕對于沒有特別明顯功能的信息資源整合項目也是這樣。需求分析人員的一個常見問題是,一脫開部門化的具體業務,就找不到需求了。

整合有特定的功能。首先,信息資源整合還是離不開信息資源的采集、管理和配置。只是與實際進行信息處理的系統相比,這些工作大多數是在后臺進行的,只有系統管理員才能感知到。其次,信息資源的整合將引起業務功能的變化,需求定義要對這種變化進行識別和定義。例如,一個傳統的HIS(醫院信息系統)和一個實現了區域性醫療信息資源整合基礎上的HIS相比,醫生的診療過程就會有很大的不同。這些業務的調整,都構成了整合的需求內容。

二是體系的建立。缺乏技術規范和管理體系的資源是臨時的、不徹底的整合。只有體系完備的整合,才是良性的、可持續的整合。體系的建立,也是一般的建系統過程中難以預見的挑戰。

三是協調。資源的整合包括了多種技術、多種標準、多個業務的融合,理所當然離不開大量的協調工作。在這些協調工作中,人際溝通是核心,同時可以借助多種專業性工具來輔助溝通過程,如需求表達工具、標準化工具等。

本文來源:中計在線
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